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LA DÉLIMITATION DES AOC VITICOLE DEVANT LE CONSEIL D’ÉTAT

La délimitation de l'AOC MARGAUX est devenue un sujet familier pour le Conseil d'Etat. En 1993, la Haute Assemblée avait annulé le refus opposé par l'INAO à une demande d'extension de cette AOC, suite à la demande de la société CHÂTEAU D'ARSAC. En 2007, d'autres exploitants et propriétaires ont demandé au Conseil d'Etat d'annuler le décret n°2007-1412 du 1^er octobre 2007, modifiant la délimitation de cette aire d'appellation. Cette requête a fait l'objet d'un arrêt récent du Conseil d'Etat en date du 30 décembre 2009. Le même jour, les juges du Palais Royal ont statué sur un recours dirigé par plusieurs sociétés contre le décret n°2007-410 du 1^er octobre 2007 modifiant la délimitation de l'AOC Haut Médoc.

 

La délimitation des aires d'AOC est fréquemment l'objet de contentieux, dont la compétence relève du Conseil d'Etat en premier et dernier ressort puisque ces opérations sont effectuées par décret. Le texte de référence en la matière demeure à ce jour à l'article L115-1 du Code de la Consommation, dont les termes doivent être rappelés : « Constitue une appellation d'origine la dénomination d'un pays, d'une région ou d'une localité servant à désigner un produit qui en est originaire et dont la qualité ou les caractères sont dus au milieu géographique, comprenant des facteurs naturels et des facteurs humains ».

 

Compte tenu de la forte subjectivité attachée à la définition de ces facteurs naturels et humains, l'autorité administrative dispose d'une marge d'appréciation particulièrement étendue. L'imprécision du texte rend difficile le contrôle du juge. Ne pouvant sanctionner que l'erreur manifeste d'appréciation, le Conseil d'Etat en est souvent réduit à prendre acte de la délimitation effectuée. C'est ce qui illustrent, à leur manière, les deux arrêts rendus le 30 décembre 2009. Ces deux décisions rappellent également quelques aspects importants de la procédure de délimitation des AOC.

 

 

I -  LA PROCÉDURE DE DÉLIMITATION  DES AOC

 

 

•1-      Sur la forme du décret portant délimitation d'AOC

 

Selon l'article L641-7 du Code Rural, dans sa version en vigueur lors de l'adoption des décrets attaqués, la reconnaissance d'une AOC est prononcée par un décret qui, notamment, délimite l'aire géographique de production.

 

L'article L641-7 a quelque peu évolué depuis lors, puisque désormais le décret reconnaissant une Appellation d'Origine Contrôlée homologue un cahier des charges. Toutefois, l'actuel article 641-7 alinéa 1^er précise, conformément à l'ancien texte, que ce cahier des charges arrête la délimitation de l'aire géographique de production de l'appellation.

 

En l'espèce, les sociétés qui contestaient la délimitation de l'AOC MARGAUX invoquaient l'article L641-7 alinéa 2, qui requiert la forme d'un décret en Conseil d'Etat lorsqu'il est envisagé d'étendre une aire d'AOC ayant fait l'objet d'une délimitation par une loi spéciale.

 

C'est ainsi par exemple que l'extension de l'AOC CHAMPAGNE implique un décret en Conseil d'Etat : la délimitation initiale de cette AOC remonte à deux lois de 1919 et de 1927. (voir CE, 27 juillet 2006, Req. n°269283).

 

Conformément à la lettre de l'article L641-7, le Conseil d'Etat constate en 2009 que l'aire d'appellation MARGAUX n'a pas été délimitée par une loi spéciale. Il en déduit logiquement que sa modification ne relevait pas d'un décret en Conseil d'état mais d'un simple décret.

 

Le régime spécifique applicable aux AOC institué par une loi spéciale peut surprendre. Mais il n'est probablement que la transposition, dans le Code Rural, les dispositions de l'article 37 la Constitution relative au pouvoir réglementaire autonome.

 

La délimitation des AOC et leurs conditions de production ne relevant pas des matières réservées à la loi par l'article 34 de la Constitution, il est loisible au Gouvernement de modifier les lois en la matière par la voie de décret. Toutefois, l'article 37 alinéa 2 de la Constitution impose alors, pour les lois adoptées avant 1958, la forme d'un décret en Conseil d'Etat. Le droit constitutionnel produit ainsi des conséquences inattendues jusque dans les articles du Code Rural.

 

 

•2-      Sur les consultations obligatoires

 

Les deux arrêts rendus par le Conseil d'Etat le 30 décembre 2009 font le point sur les organismes devant être consultés préalablement à la délimitation ou à la redélimitation des aires d'appellation d'origine.

 

Dans ces deux décisions, la Haute Assemblée rappelle que la consultation du comité régional de l'INAO ne revêt pas un caractère obligatoire, alors même que ce comité régional tient de l'article R642-16 du Code Rural, le pouvoir de se saisir d'office de toute question relative aux appellations de sa région.

 

De même, les deux décisions soulignent, en réponse aux arguments des demandeurs, que la consultation des propriétaires et exploitants intéressés n'est pas obligatoire au cours de la procédure de délimitation.

 

Les requérants invoquaient sur ce point l'article 24 de la Loi du 12 avril 2000 qui oblige l'Administration à recueillir les observations écrites et orales des intéressés préalablement à l'adoption d'une décision individuelle devant faire l'objet d'une motivation en application de la Loi du 11 juillet 1979. Mais dès lors que la décision de délimitation d'une AOC revêt un caractère réglementaire et non individuel, ce moyen était d'avance voué à l'échec

 

En revanche, les deux arrêts commentés rappellent que la consultation de l'Organisme de Défense et de Gestion (ODG) d'une appellation d'origine revêt un caractère obligatoire avant toute délimitation ou redélimitation.

 

En l'état actuel des textes, cette consultation obligatoire de l'organisme de défense et de gestion de l'appellation résulte implicitement de l'article L641-6 du Code Rural. Selon ce texte, les propositions de l'INAO en matière de délimitation ou de conditions de production d'une AOC sont formulées après avis de l'organisme de défense et de gestion prévu à l'article L642-17.

Dans ces deux arrêts du 30 décembre 2009, le Conseil d'Etat précise qu'aucune autre consultation n'est imposée par les textes.

 

 

II - LA LÉGALITÉ INTERNE DES DÉCRETS DE DÉLIMITATION D'AOC

 

•1-       La nécessité de prendre en compte tous les critères légaux

 

Il est établi en jurisprudence, et ce depuis plusieurs années, que les décrets de délimitation des aires d'appellation d'origine doivent prendre en considération tout à la fois les critères naturels et les critères humains visés à l'article L115-1 du Code de la Consommation (voir entre autres CE, 17 septembre 1999, Req. n°183632).

 

Statuant sur la délimitation de l'aire de production PUISSEGUIN SAINT EMILION, le Conseil d'état avait annulé une décision de l'INAO fondée exclusivement sur des facteurs historiques liés aux usages et ne prenant nullement en considération les facteurs naturels tels que les caractéristiques géologiques, topographiques et  pédologiques du sol.

 

Fidèle à cette jurisprudence, le Conseil d'Etat vérifie dans ses arrêts du 30 décembre 2009 que la commission d'enquête instituée par l'INAO a pris en considération à la fois les facteurs naturels (géographiques, géologiques, pédologiques et climatiques) et des facteurs historiques et humains, en particularité l'ancienneté et la constance de l'usage viticole. Il rappelle que la seule référence aux facteurs humains et historiques est insuffisante pour justifier l'inclusion ou le maintien d'une des parcelles dans une aire d'AOC.

 

Il reste que dans ces deux décisions, le Conseil d'état semble s'attacher davantage aux facteurs naturels et notamment au critère pédologique. Il est vrai que le respect de ces critères naturels peut faire l'objet d'une appréciation objective sur la base d'études techniques et d'expertises, ce qui n'est pas nécessairement le cas des facteurs humains.

 

Le juge administratif doit cependant veiller au respect de la rigueur qu'il a lui-même imposée à l'Administration, conformément à l'article L115-1 du Code de la Consommation : une appellation d'origine n'est pas seulement le produit d'un terroir, elle est aussi façonnée par les hommes qui la produisent et qui ont en fait l'histoire.

 

 

• 2- Le large pouvoir d'appréciation de l'INAO

 

Le Conseil d'Etat rejette dans ses deux arrêts les moyens tirés d'une erreur manifeste d'appréciation commise par l'Administration. Bien que les délimitations d'AOC procèdent de décrets, c'est l'erreur manifeste de l'INAO qui est visée, puisque les décrets en cette matière ne font que valider les décisions préparées sous l'autorité de cet institut.

 

D'une part, le Conseil d'Etat rappelle que la charge de la preuve incombe au demandeur : il appartient aux propriétaires et exploitants qui invoquent l'erreur manifeste d'appréciation de l'INAO de rapporter la preuve de leurs allégations. Il leur faut donc démontrer que leurs parcelles sont identiques, d'un point de vue géologique, topographique et géologique, aux parcelles incluses dans l'AOC, sans omettre d'établir le lien entre ces parcelles et l'historique de l'appellation d'origine. Il n'y a là rien de très original par rapport aux principes habituels du droit processuel.

 

Toutefois, la décision relative à l'appellation MARGAUX révèle la toute-puissance de l'INAO en matière de délimitation d'AOC et les limites du contrôle du juge. Pour écarter les objections relatives à l'exclusion partielle d'une parcelle de l'AOC MARGAUX, le Conseil d'Etat constate que la commission d'expert instituée par l'INAO a relevé des différences importantes d'un point de vue pédologiques entre le Nord et le Sud de cette parcelle. Il souligne ensuite que les caractéristiques de la partie Sud de cette parcelle ne correspondent pas aux critères de classement de l'appellation MARGAUX approuvés par le comité national de l'INAO.

 

Ce raisonnement peut nourrir une certaine insatisfaction : le contrôle de l'erreur manifeste d'appréciation revient à vérifier la conformité de la délimitation aux critères préalablement définis par l'INAO lui-même.

 

Deux questions restent en suspens, et méritent certainement une réflexion attentive :

 

• - Quelles sont les garanties données au justiciable quant à l'objectivité et l'impartialité des critères de délimitation préalablement définis par l'INAO?

 

• - Les critères pédologiques, géologiques et topographiques arrêtés de manière discrétionnaire par l'INAO, sont-ils réellement de nature de nature à influencer la qualité du produit viticole?

 

 

Incontestablement, il existe en matière de délimitation des aires d'AOC une opacité des critères et des méthodes retenues. Certes, il ne saurait exister en la matière de science exacte, mais le juge administratif ne dispose pas des moyens adaptés à un contrôle efficace. Ne pouvant sanctionner les délimitations effectuées qu'en cas d'erreur manifeste, il en est réduit le plus souvent à entériner les critères prédéfinis par l'INAO.

 

 

 

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