Actualités juridiques

L’organisation et la tenue du bureau de vote

Les règles relatives à l'organisation du bureau de vote et au déroulement du scrutin ne sont pas les plus connues ni les plus commentées du droit électoral. Il s'agit d'un paradoxe, puisqu'elles touchent à l'acte même du vote qui est la raison d'être du processus électif.

Ce désintérêt relatif des commentateurs peut trouver une explication dans le caractère éminemment technique du sujet : l'analyse linéaire de la composition, de l'organisation et du fonctionnement des bureaux de vote n'est pas une source de divertissement. Mais c'est dans ces bureaux que sont commises les plus graves atteintes au droit électoral et aux principes démocratiques, sous forme par exemple de falsification des listes d'émargement ou de « bourrage » des urnes.

Ainsi, le déroulement du scrutin comporte un certain nombre de risques juridiques que les élus et ceux qui les assistent doivent maîtriser. Ils pourront ainsi faire échec à certaines tentatives de fraude et garantir ainsi la sincérité du scrutin.

I - Organisation des bureaux de vote

A. Composition du bureau

Les bureaux de vote sont créés par arrêté du Préfet, notifié au maire chaque année avant le 31 août (C. élect., art. R. 40). Le Préfet dispose d'une grande marge de manœuvre et peut, par exemple, diviser en deux un bureau de vote existant (CE, 2 mars 1990, élect. mun. Pré-St-Gervais, req. n° 109115).

Le bureau de vote est composé d'un président, d'au mois deux assesseurs et d'un secrétaire (art. R. 42 du Code électoral). La présidence est assurée en priorité par le maire, par les adjoints ou par les conseillers municipaux dans l'ordre du tableau (C. élect., art. R. 43), ou par une personne extérieure au conseil municipal désignée par le maire en cas d'empêchement justifié des conseillers municipaux (CE,10 oct. 1984, élect. cant. Bourges-III : Rec. CE, p. 325).

Lorsqu'il annule une élection pour fraude, le juge peut décider qu'à l'élection partielle qui suivra, la présidence d'un ou de plusieurs bureaux de vote sera assurée par une personne désignée par le président du tribunal de grande instance (C. élect., art. L. 118-1).

Le président du bureau de vote désigne, parmi les conseillers municipaux ou les électeurs de la commune, un suppléant qui sera amené à le remplacer en cas d'empêchement. En l'absence de suppléant désigné, c'est l'assesseur le plus âgé qui présidera le bureau de vote (C. élect., art. R. 43).

Les assesseurs sont en principe désignés par les candidats : chaque liste peut désigner un assesseur et un seul parmi les électeurs du département (C. élect., art. R. 44 et suivants). Les candidats et les listes adressent au maire, au plus tard l'avant-veille du scrutin à 18 heures, les noms, prénoms, dates et lieux de naissance ainsi que l'adresse des assesseurs et de leurs suppléants.

Si le nombre des assesseurs désigné par les candidats n'est pas suffisant, les assesseurs sont désignés parmi les conseillers municipaux dans l'ordre du tableau, ou à défaut parmi les électeurs présents sachant lire et écrire, selon un ordre de priorité bien défini : l'électeur le plus âgé et le plus jeune s'il manque deux assesseurs, le plus âgé s'il n'en manque qu'un (C. élect., art. R. 44, al. 3).

Enfin, le secrétaire du bureau de vote  est choisi par le président et les assesseurs parmi les électeurs de la commune (C. élect., art. R. 42). Dans les délibérations du bureau, le secrétaire a simplement voix consultative.

Le président du bureau de vote assure la police de l'assemblée (art. R. 49 du code électoral) et peut notamment ordonner l'expulsion des perturbateurs (CE, 26 juill. 1996, élect. mun. Guimps : RD publ. 1997, p. 1479). Il pourra au besoin requérir l'intervention des autorités civiles ou militaires, mais aucune intervention des forces armées  dans la salle de vote ou aux abords de celle-ci ne pourra se faire sans son accord.

B. Aménagement de la salle de vote

Dans chaque bureau de vote, un isoloir doit être aménagé à raison d'un par tranche de 300 électeurs inscrits ou fraction de ce nombre (C. élect., art. L. 62). Toutefois, l'insuffisance du nombre d'isoloirs n'entraîne l'annulation du scrutin que si des électeurs ont été contraints de voter sans passer par l'isoloir (CE, 21 déc. 1966, élect. mun. Petroto Bichisano : AJDA 1967, p. 231, note Chabanol).

Il n'existe pas de forme prescrite pour l'isoloir, sous réserve qu'il permette de préserver le secret du vote :  une pièce attenante, même exiguë, peut être utilisée comme isoloir (CE, 15 déc. 1989, élect. mun. Mérifons, req. n° 107372 : Juris-Data n° 1989-648848). Il existe peu de règles relatives à l'aménagement interne de l'isoloir. Dans les scrutins où le panachage est autorisé, l'absence dans l'isoloir de crayon ne contrevient à aucune disposition du Code électoral (CE, 10 janv. 1990, Dousseau, req. n° 108116).

Selon la circulaire du 16 octobre 2006 relative au déroulement des opérations électorales, la table de vote derrière laquelle siègent les membres du bureau ne doit pas être masquée à la vue du public.

Doivent figurer sur la table, aux côtés de l'urne, le procès verbal des opérations électorales en double exemplaire ainsi que la liste d'émargement. Doivent également figurer sur la table un code électoral, l'arrêté ou le décret de convocation des électeurs, l'arrêté du préfet ayant, le cas échéant, divisé la commune en plusieurs bureaux, les extraits du registre des procurations, des listes rendant compte de la composition du bureau de vote, de l'identité des éventuels délégués des candidats, les cartes électorales qui n'ont pu être adressées au domicile des intéressés et les enveloppes de centaine destinées au regroupement des enveloppes après ouverture de l'urne.

Deux circulaires doivent également être disponibles sur la table : la circulaire du 16 octobre 2006 relative au déroulement des opérations électorales pour les élections au suffrage universel direct et la circulaire ministérielle relative au scrutin organisé.

En vertu de l'article L. 63 du code électoral, l'urne doit être transparente. Elle doit être fermée par deux serrures dissemblables. L'une des clés est conservée par le président du bureau de vote, l'autre par un assesseur tiré au sort (C. élect., art. L. 63).

L'urne n'est pas utilisée lorsqu'il est procédé au vote par machine à voter (C. élect., art. L. 57-1).

 C. Neutralité du bureau de vote

Les membres et le président du bureau de vote doivent demeurer neutres tout au long des opérations électorales : peut être sanctionné par l'annulation du scrutin le comportement d'un maire sortant qui préside un bureau de vote ceint de l'écharpe tricolore et dans une tenue témoignant de son soutien à une liste de candidats (CE, 8 mars 2002, Élect. mun. Vairao, req. n° 236291 : Juris-Data n° 2002-063760). Le Conseil d'Etat a également été amené à annuler une élection au motif que la photo du Maire décédé, dont la veuve était candidate, était posée sur l'une des tables du bureau de vote (CE, 29 nov. 2004, Elect. mun. Contrevos, req. 267109).

Les documents de propagande ne sont évidemment pas admis dans la salle de vote (CE, 30 nov. 1977, élect. mun. Orbagna : Rec. CE, p. 473). L'obligation de neutralité doit également être respectée aux abords de la salle de vote : le Conseil d'Etat a par exemple annulé une élection en raison de l'organisation, dans une salle voisine du bureau de vote, d'une exposition commentée par des conseillers municipaux et relative à un thème débattu pendant la campagne électorale (CE, 16 janv. 1980, élect. cant. Cusset : Rec. CE, p. 24). La jurisprudence est nuancée et révèle une appréciation in concreto de la part du juge : le fait que le drapeau du mouvement politique de l'un des candidats flotte au fronton de la mairie n'est pas sanctionné si ce drapeau était présent depuis plusieurs années (CE, 22 févr. 2002, Élect. cant. Ste-Anne, req. n° 236225).

D. contrôle des bureaux de vote

Chaque liste de candidats peut exiger la présence permanente dans le bureau de vote d'un délégué assurant pour son compte le contrôle des opérations électorales et des opérations de dépouillement. À l'instar des assesseurs désignés par les candidats, les délégués doivent être électeurs dans le département.  Un même délégué peut exercer ces contrôles dans plusieurs bureaux (art. L. 67 et R. 47 du code électoral).

L'organisation et le fonctionnement des bureaux sont également placés sous le contrôle de commissions de contrôle composées de trois membres. Elles sont présidées par un magistrat de l'ordre judiciaire, désigné par le premier président de la cour d'appel, qui désigne également un second membre parmi les magistrats, les anciens magistrats ou un auxiliaire de justice. Le troisième membre de la commission, qui est un fonctionnaire, est désigné par le préfet (C. élect., art. R. 93-2).

Les commissions de contrôle n'existent que dans les communes de plus de 20.000 habitants. Elles contrôlent la régularité de la composition des bureaux de vote, la régularité des opérations de vote, du dépouillement et du décompte des suffrages (C. élect., art. L. 85-1).

II - Déroulement du scrutin 

A. Horaires

Les bureaux de vote sont ouverts à 8 heures. Ils doivent en principe être fermés à 18 heures, à moins que le préfet n'en décide autrement pour certaines communes.

Le non-respect des horaires légaux ou préfectoraux peut entraîner l'annulation des opérations électorales, s'il est avéré qu'elle a eu un effet sur la participation des électeurs (CE, 20 déc. 1989, élect. mun. Ouvéa : Juris-Data n° 1989-647074 ; Rec. CE, tables p. 701 ; CE, 24 janv. 1994, élect. cant. Pointe à Pitre, req. n° 13873). Ainsi, dans une commune rurale, la fermeture prématurée d'un bureau de vote avant l'heure légale ne saurait être sanctionnée si tous les électeurs inscrits ont voté. En revanche, l'ouverture du bureau doit être continue : une suspension des opérations électorales peut entraîner l'annulation du scrutin en cas de faible écart de voix entre les candidats (CE, 17 mars 1972, élect. mun. Lantosque : Rec. CE, p. 229) .

B. Surveillance de l'urne

Les membres du bureau de vote doivent surveiller l'urne tout au long du scrutin. Constitue une cause d'annulation du scrutin le fait que l'urne soit demeurée sans surveillance pendant plusieurs heures, suite à une interruption des opérations électorales (CE, 17 mars 1972, élect. cant. Lantosque : Rec. CE, p. 229). Le juge tolère le déplacement d'une urne, notamment pour permettre le vote d'un infirme, à condition qu'il se fasse sous la surveillance des membres du bureau de vote et des représentants de l'ensemble des candidats (CE, 12 janv. 1955, élect. mun. Elesmes : Rec. CE, p. 21. - 15 juill. 1960, élect. mun. Créhange : Rec. CE, tables p. 1008) .

Outre qu'il est sanctionné par l'annulation du scrutin,  (CE, 11 mars 1946, élect. mun. Trélazé : Rec. CE, p. 79. - 26 juill. 1946, élect. mun. Bézins-Garraux : Rec. CE, p. 220), l'enlèvement de l'urne contenant des bulletins de vote non dépouillés peut être puni d'un emprisonnement de 5 ans et d'une amende de 22 500 euros. Si l'enlèvement est effectué avec violence, il est sanctionné par une peine d'emprisonnement de dix ans (C. élect., art. L. 103) .

Le remplacement en cours de scrutin d'une urne trop petite est toléré s'il apparaît qu'elle ne peut plus accueillir de nouveaux bulletins de vote. Il faut cependant que le remplacement soit effectué avec l'accord des membres du bureau de vote et de la commission de contrôle des opérations électorales (CE, 29 juill. 2002, Élect. mun. Creusot, req. n° 240440 : Juris-Data n° 2002-064369).

C. Matériel de vote

L'article R. 30 du Code électoral définit le format réglementaire des bulletins : pour les bulletins comportant un ou deux noms, le format est de 105 x 148 mm, 148 x 210 mm pour les listes comportant entre 3 et 31 noms, 210 x 297 mm pour les listes comportant plus de 31 noms. Le grammage des bulletins de vote doit être compris entre 60 et 80 grammes par mètre carré.

Le non-respect des règles ci-dessus n'est en principe pas sanctionné. La dimension des bulletins de vote peut être inférieure aux formats mentionnés à l'article R. 30 (CE, 17 nov. 1965, élect. mun. Montmorien : Rec. CE, tables p. 945). L'utilisation de bulletins d'un format supérieur n'entraîne pas l'annulation du scrutin, sauf en cas de manœuvre, notamment lorsque la taille importante des bulletins de vote entraîne un gonflement des enveloppes électorales. En pareil cas, le sens du vote de l'électeur peut être connu, ce qui porte atteinte au principe du secret du vote (CE, 6 déc. 1967, élect. mun. Magnanville : Rec. CE, tables p. 896 - voir aussi TA Nice, 9 oct. 2001, Elect. mun. Ste Maxime, AJDA 2002, p. 236).

Les bulletins de vote doivent nécessairement être imprimés sur du papier blanc (C. élect., art. L. 66). En revanche, le choix de l'encre est libre. Depuis 2001, il n'est plus obligatoire d'imprimer les bulletins en noir pour l'élection des conseillers régionaux et des membres de l'assemblée de Corse, ni a fortiori pour les autres scrutins. La combinaison des couleurs bleu, blanc et rouge sur les bulletins de vote des candidats n'est pas interdite par la législation électorale (CE, 5 nov. 2004, Elect. régionales Ile de France, req. 266307).

Avant l'ouverture du scrutin, le bureau doit constater que le nombre d'enveloppes est égal au nombre d'électeurs inscrits (art. L. 60 du Code électoral). Selon l'article R. 54, les enveloppes sont opaques, non gommées et uniformes. Elles doivent être d'une couleur différente de celle utilisée lors de la précédente consultation électorale. Si pour une raison quelconque, les enveloppes officielles font défaut, le président du bureau de vote procède à leur remplacement par d'autres enveloppes uniformes, frappées du sceau de la mairie (C. élect., art. L. 60 et R. 54). Il convient alors de faire mention de ce remplacement au procès verbal et de lui annexer cinq enveloppes de remplacement.

D. Vote par l'électeur lui-même

L'identité de l'électeur est contrôlée à son entrée dans la salle de vote, afin que on inscription sur la liste électorale puisse être vérifiée (C. élect., art. L. 62 et R. 58) . L'identification se fait en principe au moyen de la carte d'électeur, encore que la présentation d'une pièce d'identité soit obligatoire dans les communes de plus de 5 000 habitants (art. R. 60 du code électoral). Les cartes qui n'ont pu être adressées à leurs destinataires, notamment suite à un changement d'adresse, sont disponibles au bureau de vote le jour du scrutin, sur présentation d'une pièce d'identité ou sur le témoignage de deux électeurs inscrits dans le même bureau de vote et attestant de l'identité de l'intéressé (C. élect., art. R. 25).

Après son identification par les membres du bureau, l'électeur ne peut en principe quitter le bureau de vote sans avoir voté. (art. L. 62).

Le passage par l'isoloir est obligatoire pour tous les électeurs (C. élect., art. L. 62. - CE, 18 déc. 1996, élect. ass. Corse : Rec. CE, p. 505). Si des élceteurs n'ont pas respecté cette obligation, il convient de retirer le nombre de suffrages correspondants au nombre de voix obtenues par le(s) candidat(s) élus(s) (CE, 12 févr. 1964, élect. mun. Bonneuil-sur-Marne : Rec. CE, p. 101. - 26 janv. 1990, élect. mun. Abscon, req. n° 10860).

L'électeur doit introduire lui-même l'enveloppe dans l'urne électorale. Auparavant, il fera constater par le président qu'il n'est porteur que d'une seule enveloppe. L'électeur doit introduire lui-même l'enveloppe contenant son bulletin dans l'urne (C. élect., art. L. 62) . Si le président introduit lui-même cette enveloppe, cette irrégularité peut entraîner l'annulation du scrutin (CE, 5 févr. 1990, élect. mun. Livarot, Rec. CE, p. 26) .

L'émargement de la liste doit être effectué par l'électeur lui-même (article L. 62-1 du Code électoral). Les membres du bureau de vote ne peuvent en principe procéder eux mêmes à l'émargement, sauf pour les personnes atteintes d'une infirmité et qui, de ce fait, ne peuvent signer elles mêmes la liste électorale. L'émargement est alors effectué par un électeur choisi par la personne empêchée. La signature doit être accompagnée de la mention : "l'électeur ne peut signer lui-même" (C. élect., art. L. 64, al. 2). S'il est saisi, le juge de l'élection peut notamment contrôler l'authenticité des signatures : il pourra notamment annuler l'élection si un grand nombre de signatures d'électeurs varient d'un tour à l'autre (CE, 19 mars 1997, élect. mun. Marck-en-Calaisis  Rec. CE, p. 104).

Les listes d'émargement sont transmises à la préfecture ou à la sous-préfecture avec les procès verbaux du dépouillement (art. L. 68 du code électoral). La liste d'émargement peut être consultée à la préfecture ou à la sous-préfecture dans les 10 jours suivant l'élection. En cas de second tour, la liste d'émargement du premier tour doit pouvoir être consultée à la préfecture ou à la sous-préfecture ainsi qu'en mairie.

E. Vote par procuration

Selon l'article L. 71 du Code électoral, peuvent voter par procuration :

°°°a) Les électeurs attestant sur l'honneur qu'en raison d'obligations professionnelles, en raison d'un handicap, pour raison de santé ou en raison de l'assistance apportée à une personne malade ou infirme, il leur est impossible d'être présents dans leur commune d'inscription le jour du scrutin ou de participer à celui-ci en dépit de leur présence dans la commune ;
   b) Les électeurs attestant sur l'honneur qu'en raison d'obligations de formation, parce qu'ils sont en vacances ou parce qu'ils résident dans une commune différente de celle où ils sont inscrits sur une liste électorale, ils ne sont pas présents dans leur commune d'inscription le jour du scrutin ;
   c) Les personnes placées en détention provisoire et les détenus purgeant une peine n'entraînant pas une incapacité électorale.

Dans tous les cas de figure, les personnes désirant voter par procuration doivent justifier de leur identité, et fournir aux autorités compétentes les pièces de nature à prouver qu'elles ne peuvent voter elles-mêmes (C. élect., art. R. 73) .

À son entrée dans la salle de vote, le porteur d'une procuration doit présenter sa carte électorale ainsi que la procuration établie à son nom. Après le vote, il reportera sa signature sur la liste d'émargement, en face du nom du mandant (C. élect., art. L. 74).

III. Dépouillement

Le dépouillement s'effectue en public, sous le contrôle des électeurs présents, des candidats et de leurs représentants (C. élect., art. L. 67). Exceptionnellement, une  situation de tension ou de troubles pourra justifier l'évacuation de la salle à la demande du président, et la poursuite du dépouillement à huis clos (CE, 26 nov. 1990, élect. mun. San Damiano, Rec. CE, p. 237).

Une fois le nombre d'émargements établi, il est procédé à l'ouverture de l'urne et au comptage des enveloppes. Celles-ci sont regroupées par paquets de 100, puis placées dans des enveloppes dites "enveloppes de centaine". Ces enveloppes doivent être cachetées, puis signées par le président du bureau de vote et au moins deux assesseurs représentant les candidats (C. élect., art. L. 65) .

En cas de différence entre le nombre des émargements recensés et le nombre des enveloppes comptées, mention doit en être faite au procès verbal (C. élect., art. L. 65) . Une différence importante entre le nombre d'enveloppes trouvées dans l'urne et le nombre d'émargements entraînera l'annulation du scrutin (CE, 14 sept. 1983, élect. mun. Antony : Juris-Data n° 1983-042562 ; Rec. CE, p. 365 ; RD publ. 1983, p. 1650, concl. Genevois). Si l'écart est faible, le juge procédera le plus souvent à une réformation des résultats du scrutin, en retranchant un nombre de voix correspondant à la différence constatée, aussi bien du nombre total des suffrages exprimés que du nombre de suffrages obtenus par les candidats proclamés élus. (CE, 1er févr. 1980, élect. mun. Belgodène : Rec. CE, tables p. 736).

Les opérations de dépouillement proprement dites sont effectuées en principe par des scrutateurs, désignés par les candidats ou liste de candidats (C. élect., art. L. 65). Doit être présent à chaque table de dépouillement un représentant de chacune des listes ou de chacun des candidats (C. élect., art. R. 65).

À chaque table, un scrutateur procède à l'ouverture des enveloppes, en extrait le bulletin de vote et le transmet à un autre scrutateur qui va le lire à haute voix. Les suffrages obtenus par chaque candidat ou chaque liste sont relevés au fur et à mesure par au moins deux scrutateurs, sur des listes préparées à cet effet (C. élect., art. L. 65) .

Selon l'article L. 66 du Code électoral, sont nuls les bulletins trouvés dans l'urne sans enveloppe ou dans des enveloppes non réglementaires. Sont également nuls les bulletins blancs, les bulletins ambigus et les bulletins permettant d'identifier le votant.

Tout bulletin porteur d'un signe de reconnaissance sera considéré comme nul et ne sera pas pris en compte, au nom du principe du secret du vote. Sont par exemple déclarés nuls un bulletin porteur d'une croix à l'encre bleue, froissé de manière anormale ou déchiré sur plusieurs centimètres (CE, 31 janv. 2007, Elect. mun. Lantheuil, req. 295025, BJCL n° 3/07, p. 197). En application de l'article L 66 du code électoral, les bulletins nuls doivent être annexés au procès verbal de dépouillement. Chaque bulletin annexé doit être signé par les membres du bureau de vote, après indication sur le bulletin des raisons de sa nullité. Il en est de même pour les enveloppes non réglementaires trouvées dans l'urne. Les bulletins dont l'annexion du procès-verbal n'est pas prescrite ni décidée par le bureau sont incinérés (C. élect., art. R. 68) .

Le procès-verbal du dépouillement doit être rédigé par le secrétaire du bureau de vote immédiatement après la fin des opérations de dépouillement et en présence des électeurs. Il est établi en deux exemplaires. Le procès-verbal doit être revêtu de la signature de chacun des membres du bureau de vote ainsi que des délégués des candidats (C. élect., art. R. 67) .

Les cartes électorales retirées au bureau de vote le jour de scrutin, de même que celles qui n'ont pas été retirées, doivent être mentionnées nominativement sur le procès-verbal établi à l'issue du dépouillement. Doivent être joints à ce procès-verbal les procès-verbaux de remise des cartes d'électeur (C. élect., art. R. 25). Les listes d'émargement (C. élect., art. L. 68) , les feuilles de pointage, les enveloppes non réglementaires et les bulletins considérés comme nuls, doivent être annexés au procès-verbal. Doivent également être annexées au procès-verbal les pièces fournies à l'appui des réclamations et des décisions qui sont prises par le bureau (C. élect., art. R. 68). Lorsque la rédaction du procès-verbal est terminée, les présidents des bureaux de vote doivent proclamer les résultats en public, après quoi il sera procédé à leur affichage (C. élect., art. R. 67 et R. 69) et à leur transmission aux services préfectoraux.

François ROBBE