Actualités juridiques

DU REMEMBREMENT A L'AMENAGEMENT FONCIER AGRICOLE ET FORESTIER

Simplification, décentralisation, … et continuité.

Les procédures d'aménagement foncier rural ont été simplifiées par la loi du 23 février 2005 relative au développement des territoires ruraux, complétée par un décret du 30 mars 2006. Aux sept procédures différentes qui existaient auparavant, cette loi en substitue trois. En particulier, la procédure unique dite d'aménagement foncier agricole et forestier se substitue aux anciennes procédures du remembrement, du remembrement aménagement, du remembrement rural et du remembrement collectif. Le terme de « remembrement », qui pouvait susciter bien des craintes et des tensions dans les campagnes, disparaît ainsi du Code rural.

Les trois procédures d'aménagement foncier aujourd'hui applicables sont répertoriées à l'article L. 121-1 du Code rural qui distingue, outre l'aménagement foncier agricole et forestier déjà cité, les échanges et cessions amiables d'immeubles ruraux et la mise en valeur des terres incultes. Les efforts de simplification accomplis par le législateur sont très sensibles, par exemple en ce qui concerne l'approbation des travaux connexes à l'opération d'aménagement : ils sont désormais approuvés dans le même acte que la répartition des terrains, alors que deux décisions distinctes étaient nécessaires sous le régime législatif antérieur. Doit également être mentionnée, au titre de la simplification, la suppression de la commission nationale d'aménagement foncier, dont l'intervention pouvait avoir pour effet, dans le régime législatif antérieur, d'allonger de manière considérable les procédures de remembrement faisant l'objet de contentieux.

La loi du 23 février 2005 a procédé en outre à une décentralisation des politiques d'aménagement foncier : auparavant placées sous l'autorité du Préfet, elles seront désormais menées sous l'égide du département. La nouvelle législation s'efforce de favoriser l'utilisation des procédures d'aménagement foncier au service des politiques publiques locales. Cette nouvelle compétence du département vient d'ailleurs renforcer le pôle de compétence qui lui est désormais reconnu en matière d'aménagement rural et de gestion des espaces. Dans le prolongement de la loi de 1985, la loi de 2005 donne également aux communes et intercommunalités de nouvelles possibilités pour utiliser les opérations d'aménagement foncier au service de leur politique territoriale. La nouvelle législation élargit les motifs susceptibles de justifier la constitution d'une réserve foncière communale ou intercommunale à l'occasion d'une opération d'aménagement foncier : outre les terrains nécessaires à la réalisation d'équipements communaux, peuvent désormais être intégrés dans des réserves foncières les terrains nécessaires à l'exécution ultérieure « de projets communaux ou intercommunaux d'équipement, d'aménagement, de protection et de gestion de  l'environnement et des paysages ou de prévention des risques naturels » (art. L. 123-27 du Code rural)..

Sans prétendre à l'exhaustivité, la présente étude s'efforce de présenter dans ses grandes lignes la nouvelle procédure d'aménagement foncier agricole et forestier, qui se substitue aux anciens remembrements. Au-delà de l'incontestable simplification apportée par la loi du 23 février 2005 en la matière, alors même que le nouveau régime juridique favorise l'utilisation de ces procédures au service des politiques publiques, le droit en la matière est marqué par une certaine continuité.

I - La décision de procéder à un aménagement foncier agricole et forestier

L'initiative d'une procédure d'aménagement foncier peut être prise par un ou plusieurs conseils municipaux ou par des propriétaires ou exploitants agricoles envisageant de procéder à des échanges (art. L. 121-2 du Code rural). Cette initiative peut être liée à des préoccupations exclusivement agricoles (améliorer les conditions d'exploitation) ou prendre en compte également la mise en œuvre de programmes d'équipement public imposant une modification du découpage parcellaire.

La proposition est transmise au conseil général qui décide de la poursuite de la procédure en instituant, selon les cas, une commission communale ou intercommunale d'aménagement foncier. En tout état de cause, c'est bien le conseil général qui apprécie l'opportunité du déclenchement de la procédure. Sa décision doit en principe être précédée d'une étude d'aménagement présentant l'état initial du site et énonçant des recommandations pour la mise en œuvre de l'opération envisagée (art. L. 121-1 du Code rural).

Lorsque le conseil général a pris sa décision, la commission communale ou intercommunale d'aménagement foncier est saisie du dossier : il lui revient de proposer au conseil général un projet d'aménagement et le mode d'aménagement qui lui paraît pertinent. Elle propose le cas échéant une liste de travaux connexes à réaliser (remise en état des haies, replantation de linéaires...).

Si le conseil général envisage de donner une suite favorable aux propositions de la commission communale ou intercommunale, il ordonne une enquête publique sur le projet. Si le conseil général ne diligente aucune enquête publique, il est réputé ne pas donner suite aux propositions qui lui ont été transmises. L'enquête est régie par les articles L. 123-4 et suivants et R. 123-7 et suivants du code de l'environnement (enquête dite Loi Bouchardeau). Sa durée est d'un mois au moins.

Le dossier soumis à enquête publique comprend notamment la proposition de la commission communale ou intercommunale, un plan faisant apparaître le périmètre d'aménagement retenu, l'étude d'aménagement et l'avis émis sur cette dernière par la commission. Comme dans toute enquête publique, ces données et informations sont mises à la disposition de tous les administrés sans restriction, lesquels peuvent s'ils le souhaitent rencontrer le commissaire-enquêteur pour lui faire part de leurs observations. Les intéressés peuvent également consigner leurs remarques sur un registre d'enquête ouvert à cet effet ou adresser leurs observations par courrier.

Après la clôture de l'enquête, le commissaire enquêteur dispose d'un délai d'un mois pour transmettre son rapport et ses conclusions motivées au Président du conseil général. Quel que soit l'avis du commissaire-enquêteur sur l'opportunité de l'aménagement envisagé, le Président du conseil général est tenu de consulter pour avis - entre autres - les commissions d'aménagement foncier, les communes incluses dans le périmètre d'aménagement et le cas échéant les communes pour lesquelles l'opération envisagée est susceptible de produire des conséquences, en terme de gestion des eaux ou de conservation des sites et habitats naturels.

Ces consultations étant achevées, il appartiendra en principe au conseil général d'ordonner ou non les opérations envisagées et d'en délimiter précisément le périmètre, par une délibération qui devra faire l'objet d'une double publicité : elle devra être affichée quinze jours durant à la mairie des communes intéressées et devra en outre être insérée dans le recueil des actes administratifs de l'Etat dans le département (art. R. 121-23 du code rural).

Il convient de souligner que malgré la décentralisation opérée au profit du département, le Préfet conserve un pouvoir de contrôle : ainsi, selon l'article R. 121-22 II du Code rural, il lui revient de fixer par arrêté « les prescriptions à respecter par les commissions dans l'organisation du nouveau parcellaire et l'élaboration du programme de travaux en vue de satisfaire aux dispositions législatives et réglementaires applicables à la zone considérée ».

II - La redistribution foncière des parcelles

Une fois les opérations ordonnées par le conseil général, il revient à la Commission communale ou intercommunale d'aménagement foncier de déterminer la nature et l'étendue des droits de chaque propriétaire, puis d'apprécier la valeur de l'apport de chaque intéressé. C'est dans cette phase que se révèle toute la complexité de l'opération d'aménagement, qui implique un classement et une évaluation des parcelles en fonction de leurs caractéristiques, de leur utilisation et de leurs potentialités agronomiques.

Ces évaluations sont ensuite soumises à l'avis des propriétaires qui pourront formuler des observations. Le décret du 30 mars 2006 a apporté sur ce point un remarquable allégement de procédure, puisqu'à l'ancienne procédure d'enquête publique (d'une durée de quinze jours) est substituée une simple procédure de consultation. Le Président de la Commission communale ou intercommunale d'aménagement foncier a la qualité de commissaire-enquêteur. La durée de la consultation est d'un mois.

Durant cette période, les propriétaires peuvent consulter le dossier dans les locaux de la mairie où la commission a son siège. Ils peuvent adresser leurs observations au Président de la commission jusqu'à l'expiration d'un délai de huit jours après la fin de la consultation. Le Président de la Commission établira, au vu de ces observations, un rapport qu'il transmettra à la Commission communale ou intercommunale.

La consultation achevée, la commission établira un projet d'aménagement. Le projet est matérialisé sur le terrain par un piquetage indicatif des futures parcelles. Ce repérage n'a qu'un caractère temporaire et indicatif et ne vaut pas bornage. Il appartiendra aux attributaires des parcelles de procéder ensuite au bornage s'ils le jugent nécessaire.

Une fois le projet d'aménagement arrêté, il sera soumis à enquête publique (art. R 123-10 et suivants du code rural). C'est le Président du conseil général qui prescrit l'ouverture de cette ultime enquête. La pratique veut que cette enquête publique officielle soit précédée d'une enquête officieuse, d'une durée de dix jours, à l'issue de laquelle les intéressés pourront adresser leurs observations à un commissaire-enquêteur désigné à cet effet. C'est l'une des grandes curiosités du droit de l'aménagement rural : une pré-enquête non-réglementaire mais reconnue par l'autorité publique est organisée en amont de l'enquête publique officielle, afin de régler de manière anticipée un certain nombre de difficultés.

Cette pratique trouve sans doute sa raison d'être dans les rigidités du droit de l'enquête publique, elles-mêmes justifiées par la nécessité de consulter les intéressés sur le projet qui sera effectivement réalisé   : si d'importantes modifications sont apportées au projet à l'issue de l'enquête publique, le projet substantiellement modifié doit être soumis à une nouvelle enquête. Il est donc préférable d'aplanir en amont les difficultés qui peuvent l'être.

A l'issue de l'enquête officielle, régie elle aussi par les dispositions des articles L. 123-4 et suivants du Code de l'environnement, la commission communale ou intercommunale d'aménagement foncier prendra connaissance des remarques, entendra ceux des propriétaires qui demandent à formuler des observations orales et statuera sur les contestations portées devant elles. En règles générales, ces contestations portent à titre principal sur la localisation ou la forme des parcelles redistribuées.

Les décisions de la Commission communale ou intercommunale pourront être contestées devant la Commission départementale d'aménagement foncier dans un délai d'un mois. S'ils n'obtiennent pas satisfaction à l'issue de cette procédure, les intéressés pourront saisir le Tribunal Administratif d'un recours pour excès de pouvoir dans un délai de deux mois.

Le Président du conseil général est compétent pour ordonner par arrêté le dépôt en Mairie du nouveau plan parcellaire et constater la clôture des opérations (art. L. 121-21 du Code rural). Le transfert de propriété intervient lors du dépôt du plan en Mairie (art. L. 123-12 du Code rural). Toutefois, la prise de possession effective des parcelles peut être différée par la commission communale ou intercommunale d'aménagement foncier, notamment pour permettre à chaque exploitant de prendre possession de sa récolte (art. R. 123-10 du Code rural).

Le fait que des propriétaires introduisent des recours contentieux contre les décisions de la Commission départementale d'aménagement foncier ne fait pas obstacle à la clôture des opérations ni au transfert de propriété (CE, 27 septembre 2004, min. de l'agriculture contre Jeanneteau, req. 265233). En revanche, l'annulation d'une décision de la CDAF remettant en cause les attributions parcellaires nécessitera en principe l'adoption d'un nouvel arrêté de clôture et le dépôt en Mairie d'un nouveau plan d'aménagement modificatif du précédent.

Conclusion :

Après examen, la réforme effectuée en 2005-2006 apporte bien une clarification et une simplification des procédures. Cependant, dans son déroulement, la procédure de l'aménagement foncier agricole et forestier est très semblable aux anciennes procédures de remembrement. La principale innovation réside dans le transfert au département des compétences auparavant exercées par le Préfet et les DDAF. L'avenir nous dira si cette décentralisation permettra une utilisation efficace des procédures d'aménagement foncier au service des politiques territoriales.