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LA REFORME DU PERMIS DE CONSTRUIRE ET DES AUTORISATION D’URBANISME

Le décret du 5 janvier 2007 parachève la réforme du permis de construire et des autorisations d’urbanisme, issue de l’ordonnance du 8 décembre 2005. Conçue dans un esprit de clarification et de simplification, cette réforme s’efforce d’atténuer l’extrême complexité du droit français de l’urbanisme, laquelle est ressentie tant par les constructeurs que par les services instructeurs des dossiers.

En dépit de ses louables objectifs, la refonte du Code de l’urbanisme représentera tout de même un facteur de complexité dans les premiers mois de son application : compte tenu du grand nombre d’articles qu’elle modifie, elle ne sera pas assimilée instantanément par les acteurs du droit de l’urbanisme. Ceux-ci disposent heureusement d’un délai d’adaptation : initialement prévue pour le 1er juillet 2007, l’entrée en vigueur des nouvelles dispositions a été reportée au 1er octobre 2007. A la demande de l’Association des Maires de France, le Parlement a inséré un amendement en ce sens dans la loi du 19 février 2007 relative à la fonction publique territoriale (art. 72, JO du 21 février). Il ne paraissait pas souhaitable qu’une réforme d’une telle ampleur entre en application au début de la période estivale, compte tenu de la disponibilité et de la réactivité qu’elle exigera de la part des communes et des services de l’Etat.

Cet aménagement du calendrier ne dissipe cependant pas l’inquiétude que ressentent les maires, notamment en milieu rural, à l’heure où la réorganisation et le redéploiement des DDE chargées de l’instruction des dossiers d’urbanisme soulèvent déjà des difficultés. Les interrogations sont nombreuses également chez les professionnels de la construction, pour qui l’accès à l’information et aux circuits administratifs est parfois délicat. Il est heureusement possible de présenter, sans prétendre à l’exhaustivité, les grands axes de cette réforme du permis de construire, qui au-delà de la simplification qu’elle réalise s’efforce également de renforcer la sécurité juridique en matière d’autorisation d’occupation des sols.

I – LA SIMPLIFICATION DU REGIME DES AUTORISATIONS DE CONSTRUIRE

A. Des démarches allégées pour les constructeurs

Pour les constructeurs, la simplification résulte tout d’abord d’une réduction très significative du nombre des procédures d’autorisation prévues par le code de l’urbanisme : aux onze régime d’autorisation actuellement utilisables, la réforme substitue trois permis – de construire, d’aménager et de démolir – et une déclaration préalable (voir en ce sens la circulaire du ministère du transport et de l’équipement datée du 6 janvier 2007).

Le décret du 5 janvier 2007 clarifie en outre les champs d’application respectifs du permis de construire et de la déclaration de travaux, la délimitation du domaine de ces deux régimes ayant posé des difficultés dans le passé. Schématiquement, les constructions neuves seront en principe soumises à permis de construire – sauf exceptions mentionnées aux articles R. 421-1 (travaux soumis à simple déclaration) et R. 421-2 (dispense de formalités préalables). En sens inverse, les travaux réalisés sur les constructions existantes et les aménagements seront en principe dispensés de formalités, sauf si le code dispose explicitement dans sa partie réglementaire qu’ils relèvent du régime de la déclaration de travaux, du permis de construire ou du permis d’aménager (voir articles R. 421-13 et R. 421-18).

En complément de cette clarification, la réforme augmente le nombre des travaux dispensés de toute formalité préalable : relèveront désormais de cette catégorie, par exemple, les constructions nouvelles dont la hauteur est inférieure à 12 mètres et qui ne créent pas de SHON (surface hors œuvre nette) supérieure à 2 m² (voir le nouvel article R. 421-2). Dans le régime actuel, seules les constructions d’une hauteur inférieure à 1,50 mètres sont dispensées de formalités préalables. De même, le champ d’application de la déclaration de travaux est étendu : il intègrera à compter du 1er octobre les changements de destination, auparavant soumis à permis de construire. Les modifications du volume seront également soumises au régime de la déclaration – et non au permis – si elles ne s’accompagnent pas du percement ou de l’agrandissement d’une ouverture sur un mur extérieur (art. R 421-13, R 421-14 et R 421-17).

Enfin, le Code de l’urbanisme énumérera limitativement, à compter du 1er octobre 2007, les pièces à joindre à la demande de permis de construire : le flou de la réglementation actuelle a pu donner lieu dans le passé à des pratiques fluctuantes – voire capricieuses - de la part de certains services instructeurs.

L’effort de simplification touche aussi le régime juridique des certificats d’urbanisme : les demandes de certificat d’information générale (ou certificat neutre) devront être présentées en deux et non plus en quatre exemplaires (art. R. 410-2). Seul un plan de situation du terrain devra être joint au dossier : le plan du terrain imposé dans l’ancienne rédaction de l’article R. 410-1 ne sera plus exigé. Pour sa part, la demande de certificat d’urbanisme pré-opérationnel devra toujours être présentée en quatre exemplaires (art. R. 410-2), mais ne sera accompagnée d’un plan du terrain que si des constructions sont déjà présentes sur ce dernier.

B. Des procédures allégées pour les services instructeurs

L’effort de simplification bénéficiera aussi aux administrations en charge de l’urbanisme et notamment aux communes. Dans la procédure d’instruction des demandes de permis de construire, l’Administration ne sera plus tenue de vérifier les informations relatives à la propriété du terrain : les dossiers de demande comporteront une déclaration du pétitionnaire rédigée sous sa responsabilité et attestant qu’il remplit les conditions pour demander un permis de construire. De même, les informations relatives à la SHON seront données sous sa responsabilité par le pétitionnaire, l’Administration n’ayant plus à procéder à son calcul. Les plans de l’intérieur du bâtiment ne figureront plus en principe dans les dossiers de demande et ne pourront plus être exigés des demandeurs. Cet allègement des dossiers facilitera la tâche des services instructeurs.

Autre simplification remarquable notamment pour les communes : l’autorité publique sera désormais dispensée de délivrer un certificat de conformité des travaux, et disposera d’un délai pour procéder à leur récolement. Elle devra en revanche mettre les constructeurs en demeure de procéder à des travaux complémentaires ou de déposer des demandes de permis de construire ou déclarations de travaux modificatifs si elle constate, à l’issue du récolement, des cas de non-conformité de l’ouvrage à la demande initiale.

De plus, la réforme crée la formule du certificat d’urbanisme tacite (art. R. 410-12), résultant du silence conservé par l’Administration sur une demande de certificat. Le délai de naissance du certificat implicite est fixé à deux mois pour les certificats d’urbanisme pré-opérationnels et à un mois pour les certificats d’urbanisme d’information générale. Ainsi, pour les demandes ne posant pas de difficulté, l’autorité compétente pour délivrer le certificat pourra faire l’économie de la rédaction et de l’envoi d’une décision expresse.

Il convient cependant de mettre en garde les services instructeurs contre les risques juridiques liés au maniement de ces nouveaux instruments, notamment dans le cadre des certificats d’urbanisme pré-opérationnels : en effet, les certificats tacites seront vraisemblablement créateurs de droit dans les mêmes conditions que les certificats explicites. Il conviendra donc de veiller à ce que l’écoulement du délai soit le fruit d’une démarche délibérée et non d’un oubli ou d’une négligence, sous peine de générer des situations juridiques difficilement réversibles. La délivrance d’un certificat d’urbanisme positif peut en effet contraindre l’Administration à accorder ensuite un permis de construire, si son bénéficiaire présente en temps utile une demande à cette fin.

Les nouvelles dispositions du Code de l’urbanisme vont donc dans le sens d’une clarification et d’un allégement des règles, qui bénéficieront à la fois aux constructeurs et aux administrations en charge de l’instruction des dossiers. En revanche, le renforcement de la sécurité juridique, second aspect de la réforme, profitera principalement, si ce n’est exclusivement, aux demandeurs d’autorisation d’urbanisme.

II – LE RENFORCEMENT DE LA SECURITE JURIDIQUE DES ADMINISTRES

A. Des délais d’instruction plus contraignants pour l’Administration

Le régime du certificat d’urbanisme tacite décrit ci-dessus répond bien à une volonté des pouvoirs publics de renforcer la sécurité juridique du pétitionnaire : désormais, lorsque l’Administration tardera volontairement ou involontairement à répondre à une demande de certificat, le temps jouera contre elle. Ainsi, les porteurs de projet immobiliers ne seront plus susceptibles de pâtir d’une mauvaise organisation ou d’une mauvaise volonté des services instructeurs. L’écoulement du délai fera naître un certificat positif en l’absence de réponse expresse de ces derniers.

De manière plus significative encore, les délais d’instruction des demandes de permis de construire sont eux aussi clarifiés.

Le délai d’instruction, maintenu à deux mois pour les constructions de maisons individuelles, est en principe porté à trois mois pour les autres projets (art. 423-23). Dans le régime antérieur, le point de départ du délai d’instruction de la demande – dont l’écoulement donnait naissance à un permis tacite – était déterminé par la notification par la Mairie au pétitionnaire d’un accusé de réception précisant la date à laquelle la décision finale serait rendue. A charge pour le pétitionnaire de mettre en demeure le Maire en cas de non-délivrance de cet accusé de réception. Ainsi, il appartenait à l’administré de veiller au respect par l’Administration de ses propres obligations réglementaires : faute d’avoir adressé au Maire la mise en demeure sus-visée, il ne pouvait bénéficier d’une décision tacite au terme du délai d’instruction (voir les articles R. 421-9 et suivants du code de l’urbanisme en vigueur jusqu’au 1er octobre 2007).

Ce système – à la fois complexe et peu respectueux des pétitionnaires – est abandonné par le décret du 5 janvier 2007. A compter du 1er octobre 2007, le délai d’instruction courra à compter de la réception en mairie d’un dossier complet (art. R. 423-19). L’Administration disposera d’un délai d’un mois pour informer le cas échéant le demandeur du caractère incomplet de sa demande, ce qui aura pour effet de reporter le déclenchement du délai d’instruction jusqu’à réception des pièces manquantes (art. R. 423-38). En outre, le délai d’instruction pourra être majoré lorsque d’autres services ou commissions spécialisés devront être consultés en application des lois et règlements en vigueur. Toutefois, ces services auront l’obligation de rendre leur avis dans le délai qui leur sera imparti, faute de quoi ils seront réputés avoir émis un avis favorable. De plus, le demandeur devra être dûment informé du report de délai découlant de ces consultations obligatoires. Dans tous les cas de figure, le demandeur devrait connaître précisément la date d’expiration du délai d’instruction. Il bénéficiera d’un permis tacite à cette date si une décision explicite ne lui a pas été notifiée auparavant (art. R. 424-1).

B. Un régime contentieux plus protecteur pour les titulaires d’autorisation

La réforme du Code de l’urbanisme s’efforce de limiter les risques d’annulation ou de retrait rétroactifs des autorisations délivrées, et ce afin de préserver la sécurité juridique de leurs titulaires. Il est vrai que bien souvent, les retraits et annulations en cause interviennent alors que la construction est achevée ou en voie d’achèvement, ce qui crée des situations juridiquement délicates.

De manière très significative, la nouvelle rédaction de l’article R. 600-2 modifie les règles concernant le délai de recours des tiers, qui sera déclenché à l’avenir au 1er jour d’une période continue de deux mois d’affichage sur le terrain. Disparaît ainsi l’exigence complémentaire d’un affichage à la Mairie (règle du double affichage en vigueur jusqu’ici). De plus, même si la publicité de l’autorisation de construire s’est avérée insuffisante, le recours contentieux d’un tiers deviendra en tout état de cause irrecevable à l’expiration d’un délai d’un an à compter de l’achèvement des travaux. Enfin, le nouvel article R. 424-19 dispose qu’en cas de recours d’un tiers, le délai de validité du permis de la non-opposition aux travaux est suspendu jusqu’à la décision définitive de l’ordre de juridiction statuant sur ce contentieux.

La sécurité juridique des bénéficiaires d’autorisation est également renforcée par le nouvel article L. 424-5 du code de l’urbanisme, issu de l’ordonnance de 2005 : selon ce texte, le retrait d’un permis de construire pour illégalité ne pourra être décidé par l’Administration que dans un délai de trois mois à compter de la décision, à moins que la demande de retrait ne soit formulée par le bénéficiaire. Les décisions de non-opposition à déclaration préalable ne peuvent quant à elles faire l’objet d’un retrait.

C’est donc bien à une amélioration substantielle du code de l’urbanisme que procède la réforme applicable au 1er octobre 2007, avec comme objectifs principaux la clarification du droit et la sécurisation des administrés demandeurs ou titulaires d’autorisation. Il est clair cependant que les avancées réalisées ne résolvent pas – loin s’en faut – tous les problèmes liés à la complexité du droit de l’urbanisme. Mais un droit qui s’efforce de concilier la défense de l’environnement, les intérêts économiques et sociaux ainsi que les droits des constructeurs et des tiers ne saurait reposer sur des règles simples.

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